中共清远市委关于深化重点领域改革的意见
中共清远市委关于深化重点领域改革的意见
（清发〔2014〕4号 2014年2月12日）
为贯彻落实党的十八大、十八届三中全会以及省委、省政府关于全面深化改革的决策部署，通过深化重点领域改革不断增强我市发展的内在活力和动力，现结合清远实际，提出如下意见。
一、总体要求
（一）凝聚各方力量，全面深化改革，贯彻落实中央和省委、省政府的统一部署。贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（中发〔2013〕12号）、《中共广东省委贯彻落实＜中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定＞的意见》（粤发〔2014〕1号）是当前和今后全市上下的重要任务。全市党员干部要把思想和行动统一到中央和省委的决策部署上来，以强烈的责任感和进取精神，积极投身全面深化改革的伟大实践。各级各部门要按照中央提出的全面深化改革的总目标和“六个紧紧围绕”的要求，把改革创新贯穿于经济社会发展的各个领域各个环节，注重改革的系统性、整体性、协同性，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，以更大勇气和智慧打好全面深化改革攻坚战。
（二）结合清远实际，着力重点突破，通过改革解决发展中的突出矛盾和问题。针对制约清远经济社会发展突出的问题，积极稳妥地推进以完善农村基层组织建设为重点的农村综合改革，重点发挥国家扶贫改革试验区、全国农村综合改革示范试点县（阳山）、全省主体功能区规划试点市、粤东西北地级市中心城区扩容提质示范市、广东省农村金融改革创新综合试点市、广东省商事登记制度改革试点市、广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）等先行先试改革的示范带动作用，探索改革经验。抓住“广清一体化”、“广州对口帮扶清远”的契机，借鉴珠三角等地区改革先进经验，结合清远实际，坚持问题导向，破除妨碍科学发展的体制机制弊端，促进经济持续健康发展与社会和谐稳定。
（三）将改革的全面深化与重点突破有机结合起来，统筹兼顾，循序渐进，突出重点，分步实施。确保按照中央对改革的顶层设计和省委的改革部署全面推进改革的同时，明确我市当前改革的重点。各级各部门按照中央和省、市的部署出台各年度改革具体实施方案，明确路线图和时间表，确保按时完成年度目标任务。2016年底前，在扶贫改革、农村综合改革、主体功能区规划建设、中心城区扩容提质、农村金融改革、商事登记制度改革以及行政审批制度改革等方面形成体制机制。2020年底前，全面完成中央和省部署的改革目标任务，形成更为成熟的系统完备、科学规范、运行有效的体制机制，全面深化改革工作努力走在全省前列。
二、推进商事登记和市场监管制度改革
（一）推进商事登记制度改革。
1．实施商事主体登记和经营资格许可审批相分离，由先证后照改为先照后证。
2．除涉及国家和社会安全的项目以外的许可审批，不再作为商事主体登记的前置条件。经营资格许可，由商事主体在取得营业执照后，再向相关审批部门申请。
3．公司登记设立时，不论公司全体股东认缴出资额多少，首期出资可以为零。
4．一般经营项目，除非经营者特别要求，一般不再登记详细的经营项目，只按照《国民经济行业分类》规范中的门类、大类、中类或小类登记；许可经营项目，按许可证件的许可项目名称登记。
5．在征得利害关系人同意的前提下，允许将住宅登记为商事主体的办公场所，允许符合特定条件的商事主体“一址多照”或“一照多址”登记。
6．年检验照改为年度报告制，商事主体每年向商事登记机关提交年度报告。
7．在我市商事登记改革前已登记设立领取营业执照的，商事登记机关依据企业或个体工商户申请，按照商事登记模式变更过渡为商事主体，享受商事登记改革的扶持政策措施。
（二）完善后续监管。按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，探索制定监管清单，政府相关部门依法落实监管措施。
（三）抓好“两建”工作。
1．加强市场监管体系建设。落实广东省市场监管体系建设规划，进一步改革市场准入和监管方式，加强产品质量监督体系和食品安全监管体系建设，建立政府负责、部门协作、行业规范、公众参与、司法保障的市场监管新格局。
2．推进社会信用体系建设。在企业、行业协会、农村、重点人群信用体系建设上实现突破，培育信用服务市场。加快建设覆盖全社会的公共联合征信系统，着力营造“诚信清远”良好氛围。试点建设基于互联网的企业专属网页和市民个人网页，为企业和群众提供便捷的电子政务和民生服务，并记录企业和个人信用情况。
三、推进投资管理体制和行政审批制度改革
（一）推进投资管理体制改革。
1．除涉及到公共安全和财政资金投入的项目外，其他市场化的投资项目，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批和备案。
2．对于必须由政府审批的项目，进一步优化和再造流程。企业投资建设工程项目审批由原审批流程3个阶段扩展至立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收5个阶段。打破部门界限，压减和理顺审批事项的前置条件，每个审批阶段由牵头部门统一受理申请材料、统一组织其他审批部门开展并联审批、督促协调审批进度、在流程限定的时间内完成审批并统一告知项目建设单位审批结果。审批部门应当提高审批效率，推进审批流程的规范化和标准化管理，确保在流程限定的时限内完成审批事项。属于部门职责性管理工作和公共服务事项，不纳入审批流程。
3．在企业投资项目审批中落实技术性审查委托制。项目单位可委托有相应技术资质的非垄断性的社会组织进行审查，相应的职能部门不再负责技术性审查，主要实行程序性的行政审批，实行技术性审查与行政性审批相分离。技术审查市场化改革后，政府有关审批部门要将工作重心转到依法制订标准和强化监管上。
4．探索建立负面清单管理方式。参照国家、省的有关做法，依据各县（市、区）的主体功能区定位，制定符合清远实际的负面清单。在制定负面清单基础上，按照“非禁即入”原则，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域；对与负面清单管理方式改革任务不相适应的政策性文件，及时修改、暂停实施或废止；负面清单管理方式率先在我市的省级产业园区施行。
（二）深化行政审批制度改革。
1．继续加大向社会、市场的简政放权力度，完善审批事项的动态清理机制，进一步减少和规范行政审批事项，最大限度减少对企业微观经济事务的干预。
2．认真落实国务院、省调整事项的衔接和落实工作，分期分批公布我市行政审批制度改革事项目录。
3．加快公布各级政府保留的行政审批事项目录，建立健全行政审批监督制度，实现行政审批事项规范化管理。
4．加强对调整事项的后续监管，避免审批事项“回流”。市政府已经决定取消或下放的行政审批事项，各部门不得“明放暗不放”、“选择性下放”，甚至收回或变相收回；到2015年，各级行政审批事项压减40%以上，办结时限总体缩短50%左右。
5．结合市、县级政府职能转变和机构改革，调整部门内设机构，推行“三集中”的审批运行方式，即将部门行政审批职能向一个科室集中、行政审批科室向行政服务中心（综合政务服务中心）集中、审批部门派出首席代表集中在行政服务中心办公，加快推行“并联审批”和“一站式”服务。
6．结合网上办事大厅建设，推进行政审批标准化建设。网上办事大厅2014年连通到镇（街），2015年连通到行政村。
7．2015年底前在全市建成集政务服务中心、网上办事大厅、公共资源交易中心（包括建筑工程招投标、政府采购、土地招拍挂、产权交易等）、公共信用信息平台、12345政府服务热线和电子监察系统于一体的综合性政务服务平台，形成以网上办事大厅为龙头，以市、县级政务服务中心为主体，以镇（街）便民服务中心、村（居）便民服务站为基础的四级综合政务服务体系，打造“24小时不下班的服务型政府”。
8．放开与行政审批相关的中介服务市场，保障有资质的中介机构的平等准入，鼓励市内外符合条件中介机构公平竞争。制定中介机构管理办法，加强对中介机构服务的监管，确定信用等级评价细则、监督考核、市场退出等制度。
9．2016年底前，努力打造成全省审批事项最少、流程最短、服务最优的政务服务环境。
四、推进农村综合改革和创新扶贫改革模式
（一）积极稳妥推进农村基层治理体系改革。
1．深入推进深化村建试点工作，逐步完善农村治理体系。落实今年中央一号文件关于村民自治试点的要求，积极稳妥地开展试点工作，加强对英德西牛镇、连州九陂镇、佛冈石角镇村民委员会规模调整试点工作的指导。按照“费随事转”原则，探索建立政府工作入村准入机制，政府部门下沉到村的工作，采取购买服务的方式，委托村委会负责。在村民小组或自然村全面选举产生村民理事会，充分发挥村民理事会在农村社会治理中广纳民意、有效协调各方、化解矛盾纠纷的作用。按照阳光透明原则，建立健全村级组织的监督机制。
2．推进村级党组织设置重心下移，在行政村或片区建立党总支，在村民小组或自然村建立党支部，不断改进村级党组织的领导方式，强化基层党组织的领导核心作用。
3．在行政村或片区全面建立便民服务机制，为群众提供党政事项全程代办服务，实现县镇村三级网络服务平台有效衔接和协调运转。
（二）积极推进农业经营体制机制创新。
1．稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作。抓好土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记颁证的试点工作，鼓励和引导农民在自愿的基础上，通过置换、调整等方式使承包土地相对集中、形成适度规模后，再进行土地确权，解决土地碎片化问题，提高土地产出效益。
2．鼓励多种形式的规模经营。总结推广英德市“叶屋经验”和“新城经验”，探索通过村民自治自决，在村集体内部进行土地互换并地。推动统一经营向农户联合与合作方向转变，建立健全和发展农村集体经济组织，重组和优化配置农村各种生产要素，提高农业生产经营的组织化程度和农民的组织化水平。鼓励创办农民合作社，引导发展农民合作社联合社，支持农民合作社发展农产品加工流通。制定促进家庭农场发展的优惠政策，按照自愿原则开展家庭农场登记。
3．创新土地经营权流转制度。探索在稳定家庭承包关系的基础上，推进所有权、承包权和经营权三权分离的机制，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，推动农地资源有效配置和适度规模经营的发展。承包人可以转包、出租等方式流转土地经营权，同时不改变土地承包关系。建立土地流转交易平台、农村集体“三资”管理交易平台，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
4．探索农村集体建设用地流转形式。积极推进农村集体建设用地流转试点，落实“一户一宅”、建新退旧制度，鼓励农民将农村闲置的宅基地及其附属设施用地等农村集体建设用地，整理、整合、复垦成耕地，引导农村闲置土地资源依法有序退出。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
（三）促进农村金融创新发展。
1．着力完善金融基础服务功能，重点推进农村金融改革创新综合试点工作，以农民住房和承包土地（或林地）经营权为基础，创新产权抵押融资贷款担保方式；以农村信用体系建设为抓手，优化财政资金、扶贫资金使用方式，整合助农、惠农、支农资金，完善贴息、风险补偿、信用担保、无抵押信用贷款、投资引导等机制，创新农村金融产品和服务，完善农村金融服务体系。
2．积极引进金融机构，特别是符合当地实际，支持“三农”的中小型金融机构，探索开展专业镇金融服务创新试点，积极引导民间资本进入金融服务领域。培育发展农村合作金融，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。
3．总结清新区“政银保”、连南县“农户自立服务社”、广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）龙塘村经济联合社信用合作部、连州市农村信用体系建设试点工作经验，适时在全市范围内推广。
4．以人民银行征信系统为依托开展地方信用体系建设，推动金融机构网点向乡镇级行政村延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用镇（街）建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。
5．重点扶持农民合作社、专业大户、家庭农场和产业化龙头企业的发展，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。
（四）创新扶贫改革模式。
1．积极推进扶贫改革试验区建设，完善清远市扶贫工作领导协调机制，落实改革试验任务，创新扶贫体制机制、扶贫政策措施、贫困监测机制、社会扶贫模式、生态建设理念及扶贫理论体系，探索深入推进扶贫开发新做法新经验。
2．改进贫困地区考核机制。把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要考核指标，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。同时，探索贫困地区退出机制，建立扶贫开发效果评估体系。
3．深入推进新一轮扶贫开发“双到”工作，建立精准扶贫工作机制，抓好对口帮扶。坚持扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，对每个贫困村、贫困户建档立卡。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。
4．将扶贫开发工作与当前清远市正在开展的农村综合改革、“美丽乡村”建设结合起来，依靠“三个重心下移”，以村民自治为抓手，积极推进土地流转，激发贫困群众的内生动力和自我发展能力，推动扶贫开发进一步从“输血型”转向“造血型”。
5．改革财政专项扶贫资金管理机制。逐步增加财政专项扶贫资金投入，加大资金管理改革力度，增强资金使用的针对性和实效性，项目资金要到村到户，切实使资金直接用于扶贫对象。把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，探索以奖代补等竞争性分配办法。探索政府购买公共服务等有效做法扶贫。
6．创新社会参与机制。建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度。鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。建立信息交流共享平台，形成有效协调协作和监管机制。继续构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局，丰富清远扶贫“双到”内涵，进一步提升扶贫开发水平。
五、创新城镇化发展体制机制
（一）促进人口城镇化改革。
1．全面放开建制镇和县城落户限制，有序放开市区落户限制，创造人口流动的外部环境。2014年颁布实施清远市户籍管理制度改革实施意见，同时积极协调推进相关配套制度改革，突破制约户籍制度改革的瓶颈。
2．加快县城和中心镇基础配套和社会服务功能，吸引外出务工回流人群和农村转移就业人群落户。对吸纳人口多、经济实力强的镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。
（二）创新投融资体制机制。
1．建立多元可持续的资金保障机制，更多运用政策性金融工具，创新城市建设投融资机制，构建城镇化发展融资平台，扩大直接融资，吸引广大社会资金、民间资本和机构投资者参与城市基础设施建设和运营。
2．将市级投融资公司的业务适当向县（市、区）延伸，在县级投融资平台成立初期，市级平台注入一定比例的资金（可以股份合作的形式），壮大县级平台实力，帮助规范县级平台的经营和管理，为县级投融资平台的融资活动提供一定的信用支撑。
六、推进文化体制机制创新
（一）创新舆论监督体制。
1．搭建网络问政平台，实施网络问政；借助微博、微信等新兴媒体，积极搭建“微政务”平台，及时发布政务信息、处置舆情，重构行政服务流程。
2．探索电视问政、党报热线等媒体舆论监督新模式，强化媒体的舆论监督和民生服务功能。
3．建立清远政务数据库，科学设计和规范管理民意指数等行政指数发布流程，为党委和政府决策提供数据服务。
（二）强化文明创建活动机制。
1．以创建全国文明城市为龙头，创新工作模式，广泛开展文明城市（县城）、文明单位、文明行业、文明村镇创建工作。
2．成立清远市志愿者发展基金会，积极引导社会资源对志愿服务事业的投入，推进志愿者活动项目的社会化、市场化运作。
（三）完善文化产业发展体制机制。
1．制定文化产业发展规划，出台扶持文化产业发展优惠政策，建立健全文化产业竞争机制，提高文化产业规模化、集约化、专业化水平。
2．深化文化管理体制改革，完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制，加快经营性文化资产市场化运作。
3．完善文化企事业单位运行机制，完善法人治理结构，推进文化事业单位改制工作。完善清远日报运行机制改革，积极稳妥地开展清远广播电视台体制机制改革，实施全媒体发展战略。
4．制定政府购买公共文化服务目录及其实施办法。出台相关政策，鼓励和推动社会力量办文化。
七、推进生态文明制度建设
（一）落实主体功能区规划。
1．深化主体功能区规划实施，使生产要素的配置与主体功能区规划相适应。
2．支持连州市、连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县、阳山县打破行政区划，率先抱团建设生态发展试验区，争取纳入国家生态发展示范区，享受生态发展先行先试政策。
3．进一步健全财政差异化配套机制，按照事权和支出责任相适应的原则，扩大财政差异化配套机制的适用范围。建立生态保护补偿资金的正常增长机制，按不低于市级经常性财政收入增长增加生态保护补偿资金，加大对生态发展区的生态保护补偿力度。推动我市与其他地区间建立跨区域横向生态补偿制度。
（二）探索建立低碳发展体制机制。
1．落实碳强度下降目标责任制。将低碳指标列为国民经济和社会发展规划的约束性指标，纳入到各县（市、区）考核体系。
2．根据国家和省的有关部署，推进排污权有偿使用和排污权交易平台的信息化管理。促进重点行业环境风险评估技术规范和环境损害鉴定评估标准的制定，建立环境污染损害赔偿法制化、市场化、社会化机制。
八、深化机构改革和干部人事制度改革
（一）推进市、县级政府职能转变和机构改革。
1．稳妥推进市级政府职能转变和机构改革，整合职能相同或相近部门，进一步厘清部门职责交叉问题，加快形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
2．县级改革要结合主体功能区规划，根据南北两片各县级政府承担职能的实际，全面优化资源配置，按照精简、统一、效能原则，加大机构职责整合力度，合理设置机构，促使政府正确履行职能。
3．在严控财政供养人员编制的前提下，按照“严控总量、盘活存量，优化结构、增减平衡”的要求，核减职能减少、工作任务不饱和单位的人员编制，加强事关中心工作、全局工作和重大民生保障方面的人员力量。积极探索在总量内跨地区、跨部门调剂使用编制，结合简政放权、重心下移，推动编制资源向基层和一线倾斜。
（二）深化事业单位改革。
1．推进行政类事业单位改革，促进政事分开。对已经省批准认定的行政类事业单位，逐步将其行政职能回归机关，对完全承担行政职能的可调整为行政机关内设机构；对规模较大的暂保留为事业单位管理，职能调整后要重新明确职责、划分类别、核定编制。
2．推进经营服务类事业单位改革，促进事企分开。对已经认定的经营服务类事业单位予以撤销或转企。
3．推进以经营性为主的公益三类事业单位改革。一是将以经营性为主，完全可由市场配置资源的公益三类事业单位予以撤销或转企。二是按转变政府职能要求，将不应列入事业单位但目前仍作为事业单位管理的行业协会、学术联谊、咨询经纪、鉴定评估、公证认证等机构以及承担非强制性技术检验、检测的事业单位，转为社会中介组织或社团组织，依法独立开展活动。
4．推进事业单位资源整合，优化组织结构。整合事业单位资源，将职责任务相同或相近的事业单位进行综合设置，重点推进检验检测、工程造价机构资源整合，优化事业单位组织结构和资源配置。
（三）推进公立医院和学校改革。
1．明确公立医院的公益性目的，市、县（市、区）财政要按实际情况调整支出结构，切实加大投入力度，避免公立医院过度市场化。深化公立医院人事制度改革，建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系。
2．破除“以药补医”机制，推进医药分开，逐步取消药品加成政策，使公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费、财政补助两个渠道。
3．取消公立医院行政级别，各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务。加快构建现代医院管理制度，探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构，明确理事会与院长职责，公立医院功能定位、发展规划、重大投资等权力由政府办医机构或理事会行使。实行院长负责制和任期目标责任考核制度，落实公立医院法人治理结构和用人自主权。探索由医管中心向医院派驻财务总监，实行总会计师制度。
4．取消公办学校行政级别，进一步推进校长聘任制改革，待条件成熟时，逐步推行校长职级制。实行校长绩效考核制度，考核结果作为校长绩效工资发放、续聘、解聘的主要依据。校长绩效工资由财政统一划拨，由主管部门考核发放。完善校长的监督机制，保障校长依法治校。
（四）深化干部人事制度改革。
1．坚持党管干部与发扬民主相结合，充分发挥党组织在干部选拔任用中的领导和把关作用，探索扩大干部工作民主的具体措施，把民主推荐结果与干部年度考核、日常考核、任职考核以及班子结构、工作需要结合起来，防止简单以票取人现象。进一步完善竞争性选拔干部方式方法，合理确定选拔的范围和规模，科学设置资格条件和考试方式方法，引导干部在实干、实绩上竞争，加强干部品行和实绩考察，防止简单以分取人现象。
2．改进完善干部考核评价体系，科学设置考核内容，创新考评办法，考核结果作为选拔任用干部的重要参考。
3．深化公务员收入分配制度改革。健全公务员工资的正常增长机制。对长期在基层和艰苦边远地区工作的干部实行津贴补助倾斜政策。深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。
4．规范各级和各部门党政主要领导干部职责权限，建立市县两级政府工作部门权责清单制度。
5．推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。
6．按照政企分开的原则，取消国有企业行政级别，积极推进市场化聘任职业经理人制度，建立企业负责人经营业绩考核制度，进一步健全企业法人治理结构完善的现代企业制度。
九、完善改革导向的领导和激励机制
（一）加强党的领导。市县两级在2014年4月前尽快成立全面深化改革领导小组，由党委主要领导任组长，在强化党委负总责前提下明确责任分工，确定各项改革任务的责任领导、责任部门，以项目化方式对改革任务进行分解、细化，做到年前有部署、年中有督查、年末有总结。
（二）加强统筹协调。市全面深化改革领导小组下设办公室，作为市委、市政府统筹推进改革的日常工作机构。领导小组办公室要加强对改革工作的统筹协调、推动落实、绩效评估、项目库建设等工作，强化对改革事项的检查，及时跟踪改革项目的进展情况，定期向市全面深化改革领导小组汇报改革进展情况，并及时总结经验进行宣传推广。
（三）改进考评机制。完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容，更加重视劳动就业、居民收入、科技创新、教育文化、社会保障、卫生健康等的考核，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产、债务状况等指标的权重。改进分类考评机制，按照主体功能区定位不同，分别确定经济发展指标的权重值，并对连州和英德两个区域中心城市单独设立考核标准。加强改革举措的检查、跟踪落实，及时评价改革效果。各级各部门要将改革工作放到更加突出的位置，把推进改革成效作为领导干部政绩考核的重要内容，切实完成各项改革任务，确保取得明显成效。
