惠州市农业农村局、惠州市扶贫开发领导小组办公室关于印发《惠州市农业农村局惠州市扶贫开发领导小组办公室关于加强扶贫项目管理长效机制的若干指导意见（试行）》的通知
（惠农〔2020〕54号）

各县（区）人民政府（管委会），市直有关单位：
　　现将《惠州市农业农村局惠州市扶贫开发领导小组办公室关于加强扶贫项目管理长效机制的若干指导意见（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请向市扶贫办反映。


　　一、指导思想
　　以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导，认真贯彻落实党的十九届四中全会精神和省委省政府、市委市政府精准扶贫精准脱贫重要决策部署，立足脱贫攻坚新形势、新任务，围绕项目和资产运营管理这一基础性、管长远的工作，以重点帮扶贫困群众增收脱贫为目标，结合乡村振兴战略、农业新旧动能转换和农村集体产权制度改革，积极、稳妥做好项目运营和收益分配工作，建立循环使用长效机制，激发和增强贫困村、贫困人口内生动力和发展活力，拓宽增收渠道，提高贫困人口收入，为打好脱贫攻坚战提供有力支撑。 　　二、主要目标
　　通过对现有扶贫项目开展摸排，分类登记造册，健全产权明晰、权责明确、经营高效、管理民主、监督到位的扶贫资产管理体制和运行机制，促进贫困村贫困户持续增收脱贫，进一步壮大发展农村集体经济。
　　（一）建立健全扶贫项目收益分配长效机制。
　　根据扶贫工作不同时期的不同特点，科学设置项目收益分配办法，健全分配机制，稳妥推进资产收益扶贫，建立收益流动使用、动态化管理、差异化分配机制，因户因村施策，按照“重贫多发、轻贫少发、均衡带动”的原则，保障项目收益分配科学公正，有效带动贫困村和贫困人口脱贫。
　　（二）建立健全扶贫项目资产管理长效机制。
　　通过建立健全扶贫项目资产管理、运营、监督等方面的制度，促进资产规范管理、项目高效运营，有效避免项目闲置、帮扶项目非正常夭折、帮扶资金打水漂等现象发生，保障扶贫项目长期健康运营，保值增值，为2020年后期脱贫攻坚提供坚实物质保障。 　　三、工作任务
　　（一）规范扶贫项目选定及管理。
　　1.明确扶贫项目及资产范围。扶贫项目是指各地、各部门、各帮扶单位围绕扶贫“双到”和脱贫攻坚组织实施的经营性发展项目。扶贫资产是指以扶贫开发为宗旨，由省、市财政专项扶贫资金、各帮扶单位投入的帮扶资金、市县（区）整合财政涉农资金以及社会帮扶资金等投入建设的经营性发展项目所形成的产权、资产及收益（不包括“以奖代补”到建档立卡贫困户的资产）。产业扶贫资金是指专项用于直接促进扶贫开发对象发展生产和增收脱贫的资金，包括各级财政安排的扶贫开发专项资金、定点扶贫单位自筹专项资金和社会扶贫定向帮扶资金。产业扶贫资金可以用于扶持扶贫开发对象实施增收项目，也可以由县（区）、镇、村统筹实施增收项目。产业扶贫资金要优先支持直接促进扶贫开发对象发展生产增收的项目：
　　（1）支持发展种植业、养殖业、民族手工业、农副产品加工业、农业生产社会化服务和乡村旅游业；
　　（2）支持培育发展“一镇一业”“一村一品”及“扶贫车间”“扶贫作坊”；
　　（3）支持农业设施建设，包括生产和加工用房（单层，含大棚）、节水灌溉、水肥一体化等；
　　（4）支持农产品生产加工设备设施、冷库储藏和流通设施、信息化管理、优良品种研发和技术成果转化、检验检测设施设备配套建设；
　　（5）可用于一二三产业融合的扶贫产业园、现代农业产业园和种植养殖生产基地核心区土地流转的租金；
　　（6）可用于农业主导产业产品品牌宣传和联结扶贫开发对象的特色地方区域公用品牌创建、加工工艺研发及系列产品开发、物流电商平台建设；
　　（7）可用于涉及吸纳贫困户务工、参股、带动增收效果好的扶贫产业园、现代农业产业园、种植养殖生产基地、农业龙头企业（扶贫农业龙头企业）和农业合作组织、家庭农场、农村致富带头人等经营主体发展生产贷款贴息和担保风险补偿金；
　　（8）其他符合产业扶贫规定要求的用途。
　　逐步减少县（区）一级产业扶贫资金统筹使用比例，加大镇村资金投入，原则上禁止地市一级统筹使用产业扶贫资金。对用于建立资产收益扶持机制的资金占本地区产业扶贫资金总额超过50%的县，新增投入资金（包括到期和整改收回的资金，下同）不再以资产收益扶贫方式投入，要调整用于直接支持扶贫开发对象发展生产，重点支持发展依托农业农村资源、能辐射带动贫困户持续稳定增收的特色产业。对县（区）、镇级扶贫光伏发电、资产物业、供水、电力等统筹项目，以及其他非农产业投资项目，获得固定收益的，要明确资产收益量化到贫困村。
　　2.做好扶贫项目分级监管。参照《关于进一步加强和规范产业扶贫资金使用管理的指导意见》（粤农扶办〔2019〕98号）扶贫资金管理责任要求，县（区）要落实扶贫项目管理主体责任，使用管理的镇村要落实直接责任。
　　（1）扶贫项目的立项和实施。县（区）、乡镇、村参照《广东省农村建设项目组织管理的指导意见》（粤委农工办〔2018〕5号）中农村建设项目的立项和实施分级实施。项目竣工验收合格后，项目实施主体、承建单位、扶贫资产所有者要根据验收结果及时办理资产移交手续。
　　（2）建立扶贫项目及资产台账。各地、各部门、各帮扶单位结合农村集体产权制度改革有关要求，全面梳理核查扶贫“双到”和脱贫攻坚以来的扶贫项目实施及扶贫资产形成情况。在县（区）级扶贫、财政部门的指导下，镇级政府对本地已建成的扶贫项目及资产进行全面核查，按年度建立项目及资产管理台账，并向县（区）级扶贫办备案。每个项目要按运行管理程序，提供项目方案、申报书、批复文件、招投标手续、建设（购买）合同、验收材料和绩效评价等材料。
　　（3）严格扶贫资产确权登记。依据《村集体经济组织会计制度》、《广东省农村集体资产管理条例》等有关规定，开展扶贫资产确权，按照资金类别和用途明确资产所有权和收益权。村级实施的扶贫项目确权到村集体；镇级实施的扶贫项目确权到镇；县（区）级实施的扶贫项目确权到县（区）。资产所有者要及时办理扶贫资产登记，分类分项记录资产明细，建立扶贫资产内部管理制度，加强检查监督。归村集体所有的扶贫资产全部纳入农村“三资”管理平台，其他扶贫资产按相关规定进行登记管理，确保2020年6月底前基本完成扶贫资产确权登记。
　　3.落实扶贫资产监管责任。由市、县（区）两级扶贫开发领导小组牵头，纪委监委、财政、审计等相关部门共同监督全市扶贫资产管理工作。县（区）农业农村部门负责扶贫资产后续管理、清产核资、效益发挥等方面监督指导工作；县（区）扶贫部门负责扶贫项目及资金统筹管理，组织对项目编报进行审核，加强项目建设监督，督促实施主体做好项目竣工验收，指导资产确权、资产管理和收益分配工作，做好建档立卡系统扶贫资金资产数据信息的录入指导工作；县（区）纪委监委对扶贫资产的使用全过程进行监督；县（区）财政部门负责扶贫资金预算安排、拨付和绩效目标管理；县（区）自然资源部门负责对符合条件的扶贫资产发放不动产登记证书；县（区）审计部门对扶贫资产的使用管理进行审计监督。乡镇党委、政府是区域内扶贫资金使用和扶贫资产管理的责任主体和监管主体，具体负责扶贫项目的编报、实施、资金使用、竣工验收，负责本区域内实施的扶贫资产日常经营、监督管理、收益分配等工作，确保扶贫资金专款专用、扶贫资产管理规范安全。村“两委”具体负责本村扶贫资产管理工作，逐一登记造册入账，指定专人管护，规范收益分配。
　　4.推进扶贫资产健康有序运营。经营性扶贫资产可依法通过多种形式合理流动提高资产经营效益，实现扶贫资产保值增值；占有、使用非经营性扶贫资产的单位和个人，不得擅自改变扶贫资产的所有权性质。扶贫资产由资产所有者或委托授权人依法以合同、协议等形式自主经营，资产项目采取承包、租赁、股份合作及独资经营等方式确定经营者。镇级人民政府应确保扶贫资产的增值保值，对镇村两级扶贫资产经营者和经营方式发生变更的，应主动监管，充分审核通过后才实施，并报县（区）级扶贫部门备案。县级人民政府应加强监管，对县级扶贫资产经营者和经营方式发生变更的，应主动监管并充分审核通过后，才组织实施。未经资产所有者同意，不得擅自改变扶贫资产所有权性质。扶贫资产监管主体直接经营扶贫资产的，须明确经营责任和经营目标；采取托管、租赁、合作等方式经营扶贫资产的，监管主体与经营主体之间须签订合同，明确双方的权利和义务。扶贫资产为固定资产的须依规计提折旧。对扶贫资产进行转让或采取租赁经营、股份经营、联营等方式而发生权属转移的，须进行资产评估；因自然灾害等不可抗力造成扶贫资产损毁的，监管主体须及时查清原因，明确责任，分类处置有关资产。损毁资产能够修复、改造的，扶贫资产监管主体要督促指导产权所有人采取相应措施，尽快恢复使用功能；确无法修复、改造利用的，按有关规定予以资产核销；因人为因素造成扶贫资产损毁的，追究相关人员的管理责任和经济责任。
　　5.分类指导资产管理问题整改。各地、各部门、各帮扶单位要对扶贫“双到”和脱贫攻坚以来所有已建成的扶贫项目逐一排查，摸清当前县（区）、镇、村三级存在的问题，结合各级巡视巡察、跟踪审计、督查考评发现的突出问题，采取有效措施加以解决。
　　（1）对长期闲置的扶贫资产，监管主体要结合当地实际，积极对接相关经营主体，坚持市场导向，切实发挥县（区）级有关部门、镇级政府、村帮扶单位、驻村工作队和社会力量等方面的作用，盘活用好扶贫资产。
　　（2）对扶贫资产经营合同签订不规范的（包括主要条款不完备、资产管护约定不合理、合同期满资产处置方式不明确等），进一步规范完善合同签订。
　　（3）对效益差或亏损的村级扶贫项目，镇级政府要指导村集体积极对接各类新型经营主体，通过股份合作、业务托管、改善经营等方式，提升扶贫资产运营管理水平和盈利能力，促进项目转型升级。
　　（4）针对部分扶贫项目选项、可行性论证等基础工作不够扎实，出现假立项、假实施、假验收、假报账和扶贫项目资金使用低效浪费等现象，要加强扶贫项目与其他项目的统筹和项目前期论证工作。在规划扶贫项目时，将扶贫部门与其他部门建设内容相同的项目统筹安排，做到合理布局、集中连片、规模开发，统一规划、统一论证、统一实施、统一管理、统一验收、统一决算。
　　（5）针对扶贫资金来源渠道多、管理部门多、资金较分散以及与其他部门管理的专项资金建设内容相互交叉的问题，要加强对财政扶贫资金与其他专项资金的整合，形成多元化投入机制，变分散资金为板块投入，推动地方经济可持续发展。进一步完善扶贫资金管理制度，切实做到专人、专账、专户管理。建立公示制度，严格实行“两个公开”（公开扶贫资金计划分配和使用情况，公开项目实施情况）。
　　（6）针对扶贫资金监管不到位、资金安全难以保障的情况，在扶贫项目、资金安排及扶贫资金管理和使用上，相关部门要保持政策法规的一致性，不能模棱两可或相互抵触。扶贫部门要建立扶贫项目资金跟踪问效制度和效益考核机制，加强项目事前、事中、事后监督检查；纪委监委加强扶贫资金使用全过程监管；审计部门负责对扶贫开发资金筹集和使用进行审计监督；财政部门要加强扶贫资金监管，进一步健全和完善操作性强的扶贫资金管理责任追究制度，确保资金安全完整，最大限度发挥扶贫资金的社会效益和经济效益。
　　（二）规范扶贫资产收益及分配。
　　1.提升扶贫资产收益帮扶实效。县级政府要建立健全扶贫产业项目收益分配机制。扶贫资产收益落实到村到户，支持村集体开展扶贫工作，重点用于贫困户分红、帮扶老弱病残缺乏劳动能力贫困人口、边缘户帮扶以及村公益性事业建设、项目建设和扩大再生产等。加大对收入水平略高于建档立卡贫困人口群体的关注度，对贫困人口中无劳动能力、残疾、大病等困难群体，由所在村提出帮扶方案并经镇级审核同意，可使用扶贫资产收益开展即时帮扶解困，防止返贫或新致贫。扶贫资产收益向贫困户直接分配的，应坚持现行脱贫标准，在确保稳定脱贫前提下，收益分配留有余地，镇、村扶贫项目收益可根据实际情况调剂，不人为划定收益分配到户到村集体的比例，造成贫困户与非贫困户之间的攀比。扶贫资产收益不得用于发放村干部报酬、福利待遇和办公支出等非扶贫用途。
　　扶贫资产收益到村集体账户后，应在1个月内制定收益分配使用方案并完成审批。光伏扶贫电站项目收益分配使用按照《国务院扶贫办村级光伏扶贫电站收益分配管理办法》有关规定执行。村级项目所得收益由村集体在本村范围内进行支配；镇级项目所得收益由镇统筹，在本镇范围内使用；县（区）级项目所得收益由县（区）统筹，在本县（区）范围内使用。各地可根据贫困户脱贫情况，从2021 年起，设置2～3 年脱贫巩固过渡期，延续原有资产收益分配扶持政策，巩固脱贫成效。由收益分配主体根据贫困户扶贫需求和脱贫动态变化情况确定收益分配对象及分配数额。
　　2.村统筹项目所得收益的分配程序：
　　根据《广东省贯彻＜中国共产党农村基层组织工作条例＞的若干举措》及惠市委办发电〔2018〕81号文精神，村统筹项目所得收益的分配程序”按照“四议两公开”程序执行。
　　（1）拟定分配方案。根据村贫困户需求和动态变化情况，由村“两委”组织研究制定收益分配方案。
　　（2）讨论研究决定。由村“两委”组织召开村民代表会议或村民小组长会议，对收益分配方案进行讨论审议。
　　（3）落实公示备案。经讨论通过后，将收益分配方案在村党群服务中心党务村务公开栏进行公示，公示时间不少于5个工作日。公示期满且无异议后，报镇级党委、政府备案。
　　（4）落实分配方案。由村“两委”负责实施项目收益分配方案。支付给贫困户的分配收益由村账通过一卡（折）通直接打卡到户，并在摘要栏中标注“扶贫项目收益”字样。项目收益分配结果在村党群服务中心党务村务公开栏进行公示，接受群众监督。
　　（5）完善档案资料。村集体经济组织将年终收益分配方案、村“两委”会议记录、村民会议或村民代表会议纪要、镇级党委及政府审批手续、公示照片、项目收益银行发放单（复印件）等资料及时存档备案。
　　3.镇级统筹项目所得收益的分配程序：
　　（1）拟定分配方案。根据全镇实际以及贫困户需求和动态变化情况，由镇级扶贫部门组织制定收益分配方案。
　　（2）讨论研究决定。收益分配方案报镇级党委会议或班子会议研究讨论决定。
　　（3）落实公告制度。经讨论同意后，将收益分配方案在镇及受益贫困户所在村进行公示并报县级扶贫部门备案，公示时间不少于5个工作日。
　　（4）落实分配方案。公示期满且无异议后，由镇级负责实施项目收益分配方案。支付给贫困户的分配收益由镇级财政所通过一卡（折）通直接打卡到户，在摘要栏中标注“扶贫项目收益”字样，并建立扶贫项目收益分配台账。
　　（5）完善档案资料。镇级将年终收益分配方案、受益贫困户名单、镇级党委及政府会议纪要、签批文件、公示照片、项目收益发放银行单（发放凭证）等资料及时存档备案。
　　4.县（区）级统筹项目所得收益的分配程序：
　　（1）拟定分配方案。根据全县贫困户需求和动态变化情况，由县级扶贫部门组织制定收益分配方案。
　　（2）讨论研究决定。收益分配方案提交县政府常务会议审议。
　　（3）落实公告制度。经县政府常务会议审议通过后，讨论同意后，在县（区）级政府网站及受益贫困户所在村进行公告。
　　（4）落实分配方案。经县政府常务会议审议通过后的分配方案，由县（区）级扶贫部门、财政部门负责实施项目收益分配方案。支付给贫困户的分配收益通过一卡（折）通直接打卡到户，在摘要栏中标注“扶贫项目收益”字样，并建立扶贫项目收益分配台账。
　　（5）完善档案资料。县（区）级扶贫部门将收益分配方案、受益贫困户名单、县（区）级常务会议纪要、审批手续、公示照片、项目收益发放银行单（发放凭证）等及时存档备案。
　　（三）建立扶贫项目资产长效监管机制。
　　1.制订管理细则，完善合同协议。各县（区）、镇、村要加强资产收益项目的监督管理，逐个项目制订管理细则，完善合同协议，明确收益分配、各方权利义务等有关事项，包括分红比例和方式，以及对经营状况、财务报表、年度利润、分红额度等的认定方式、核查方法和纠纷处理办法。
　　2.加强对固定收益项目资产监管。县（区）加强资金监管，应与经营主体签订相关合约，在合约中明确扶贫资金投资固定收益项目，要以资金形式以投入的资金额占有经营主体等额的资产量，同时经营主体要将不低于投入资金额的相关资产进行抵押或以资产质押形式等内容，以防范风险。县（区）要建立每年定期委托第三方核查经营主体对扶贫资金运作和项目收益情况进行评估制度，并将评估情况综合报市扶贫办、财政局备案，确保扶贫资金使用安全并发挥效益。
　　3.加强扶贫项目资金风险防控。对于县（区）、镇、村利用扶贫资金投入独立经营形成固定资产的项目，可通过发包、租赁或委托资产经营公司（中介组织）开展运营，确保实现固定资产的保值增值和贫困户的收益。对发现经营主体资金使用不规范时，要及时责令落实有效措施整改，确保资金安全。对发现经营主体出现经营困难，或不适合承担扶贫资金收益项目的，要及时中止合作，收回资金，重新选择合适项目投资，确保贫困户收益稳定。积极探索“担保机构＋保险机构＋贫困户＋龙头企业”的模式，由担保机构对龙头企业进行尽职调查或风险评估，然后向保险机构购买保险，由担保公司和保险机构共同进行担保，规避非法集资风险，有效保障扶贫开发资金安全高效运行。
　　4.做好扶贫资产管理总结。农业农村部门每年底前会同相关部门做好扶贫资产清产核资工作，总结管理经验，及时解决当年扶贫项目及资产管理存在的问题。 　　四、保障措施
　　（一）加强领导，明确责任主体。
　　县（区）要承担起项目实施管理的主体责任，切实加强对项目建设的督导和跟踪指导。扶贫部门负责组织项目实施、资金监督管理和综合绩效自评工作，确保资金使用的安全性、规范性和有效性，财政部门负责资金执行进度表监控和绩效管理。乡镇、村要主动作为，根据项目实施方式，具体负责项目实施、运营、管护工作，村两委、“第一书记”和驻村工作队要积极参与、监督项目实施管理工作。
　　（二）加强统筹整合。
　　按照中央、省涉农资金统筹整合要求，“统”“筹”兼顾，“整”“合”并重，实现“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，积极争取更多的资金投入扶贫项目，形成资金合力和规模效应，助力脱贫攻坚目标任务顺利完成。
　　（三）加大扶贫资金绩效评价工作力度。
　　各级财政部门要根据业务主管部门制定的绩效目标和任务清单加强对财政专项扶贫资金执行和实施效果的跟踪问效，突出项目成效。对绩效不佳的项目，要预警和限期整改，县（区）财政部门及时向县（区）党委政府提出终止或暂缓该项目建议，确保项目资金使用高效。
　　（四）加大扶贫项目的跟踪审计力度。
　　审计部门要根据相关要求，对扶贫项目进行跟踪审计，充分发挥跟踪审计的及时性、建设性、效益性作用，促进项目管理完善位置前移，推动政府投资项目科学、规范、高效运行。
　　（五）加强农村经营管理人才培育。
　　强化农村基层党组织在扶贫项目及资产管理中的核心作用，通过选派第一书记、教育培训等方式，培养农村基层党组织带头人。健全职业农民培训和农民工返乡创业支持政策，培育农村创业致富带头人，为脱贫攻坚和乡村振兴提供人才保障。 　　五、附则
　　本指导意见自印发之日起施行，有效期2年。

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