中共中山市委关于提高我市城市化发展水平的意见
中共中山市委关于提高我市城市化发展水平的意见
（中委〔2012〕6号 2012年5月21日）
为认真贯彻落实省委、省政府关于提高我省城市化发展水平的工作部署，切实加快我市新型城市化发展步伐，结合实际，现就提高我市城市化发展水平提出如下意见。
一、充分认识提高我市城市化发展水平的重要性
改革开放以来，我市实现了城市化的快速发展，现代城市体系已初步形成。但要清醒地看到，我市城市化发展仍然落后于经济社会发展的需要，城市发展模式粗放，资源环境约束加剧，综合承载能力不足，城市综合管理水平有待提高，区域文化传承与创新功能有待加强。不断提高城市化发展水平，是我市提升综合竞争力的战略选择，是增强城市辐射带动能力、促进区域协调发展的重要举措，是率先加快转型升级、建设幸福和美中山的必然要求。各级各部门要立足新起点，抓住新机遇，切实把城市化工作摆在突出的位置，为促进我市经济社会可持续发展提供强有力的支撑。
二、指导思想、基本原则和发展目标
（一）指导思想。
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以促进人的全面发展为核心，以建设宜居城市为重点，突出加强城乡一体化建设，提高城市综合竞争力，增强城市建设文化特色，提升公民现代文明素质，推动城市化发展水平迈上新台阶。
（二）基本原则。
坚持规划引领。发挥规划的综合调控作用和公共政策功能，保障城市可持续发展。
坚持创新发展。推动经济结构调整和产业转型升级，提高城市承载能力。
坚持以人为本。以人为核心进行城市规划建设和改造提升，促进城市和谐发展。
坚持环境优先。加强生态环境保护和资源节约集约利用，推进城市绿色低碳发展。
坚持统筹协调。实行重点发展和整体推进相结合，加快城市一体化进程。
坚持先行先试。深化管理体制和运行机制改革，增强城市发展动力。
（三）发展目标。
经济发展方式转变明显，产业结构更加优化。城市经济实力、增长动力、创新能力显著增强。城镇功能布局进一步优化，形成以轨道交通和快速干线为纽带，以主城区为核心，东部、西北部与南部为副中心片区，多个特色镇为节点的“一主三副多节点”城市格局。交通、水利、能源、通信等功能性枢纽性设施更加完善，公交体系、信息网络、生态保障、节能减排等全面进步。城乡一体社会保障体系更加完善，城乡一体公共文化服务体系更加健全，孙中山文化时代价值不断提升，全民修身行动成效明显。到2015年，全市城镇化率接近90%，新型城市化步伐明显加快。
三、主要任务
（一）强化规划的统筹协调作用。
1．提升城市规划编制和管理质量。以国民经济和社会发展规划为指导，以土地利用总体规划提出的土地利用调控指标和总体用地布局为依据，科学编制城市总体规划，从空间层次、实施方式、管理机制上理顺关系，推动城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划“三规统筹”。提高规划的前瞻性、科学性、约束性。健全完善建筑设计方案审批制度，合理确定规划指标体系，培育特色鲜明的城市风貌。出台主体功能区规划，按照“优化提升区、功能拓展区、协调发展区、生态保育区”格局，调整城乡空间功能布局。开展对现有重要城市规划的评估工作，对不适应新时期发展要求的规划，要按照法定程序组织修改。对不符合新技术标准的规范性文件，要及时进行修订、完善或废止。加强城市规划管理，严格对依法编制或修改的规划实施情况进行监督，切实维护规划的严肃性和权威性。
2．科学推进新区开发建设。
妥善处理新区开发与旧区改建的关系。根据城市总体规划空间布局要求划定城市发展边界，有序开展新区的开发建设。科学编制控制性详细规划，优先安排交通基础设施、公共服务设施、市政配套设施等建设内容，为新区功能培育提供基础保障。把控制性详细规划作为新区土地出让的前置条件，规范核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等行政审批和许可行为。
加快翠亨新区建设。坚持科学开发、从容建设，以城市化带动工业化，以垂直整合促进产业组团升级，以智慧用海拓宽城市发展空间。加快编制新区总体规划和环境保护、交通防灾、地下空间利用等专项规划。理顺管理架构，确定开发模式，加快围填海步伐，推进一批重点项目，争取成为凭海域使用权证办理建设手续试点。把翠亨新区建设成海内外华人共有精神家园探索区、两岸四地更紧密合作示范区、新一代珠西岸理想城市先行区、智慧用海试验区，打造带动全市升级发展的新引擎。
3．提高城市旧区改造综合效益。按照政府引导、市场运作的原则，加快“三旧”改造特别是旧城区改造步伐。全市各级各有关部门要按照先行先试政策适用期的要求，在调查摸底、标图建库的基础上，根据有利于促进与城市功能融合、有利于丰富产业构成、有利于保护原村民合法权益的原则，实行“一村一方案”，分批进行城中村改造。在2012年底前完成旧城区改造用地详细规划和改造方案编制工作，并认真组织实施，年内认定“三旧”用地项目10000亩，完成历史用地手续确认报批工作。统筹总体用地布局，明确用地规模和改造时序，合理确定旧区改建用地的容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度等开发强度控制要求，提高存量建设用地二次开发的效益。注重旧区改建与调整优化产业结构有机结合，实现“退二进三”、“腾笼换鸟”，提升产业发展质量，促进老城区焕发新活力。按照公共空间环境质量和视觉景观控制要求、适当增加生态用地和休闲用地，优化人居环境。
4．突出城市规划建设的文化特色。借鉴国内外城市规划建设先进经验，弘扬岭南建筑优秀文化传统，挖掘城市文化底蕴，增强城市发展文化功能。坚持地域性、时代性、文化性相结合，全面推进城市设计工作，防止城市规划建设“千城一面”、“千楼一面”，努力塑造具有鲜明时代气息和地域特色的城市风貌。把核心区域作为城市设计的重点，明确创新定位和设计对策，统筹协调单体建筑之间的形态特征，提升孙文步行街等重要街区空间品质和文化品位。按照适用、安全、经济、美观的原则，组织大型公共建筑的工程建设，注重精神内涵和建筑风格的多样化，使大型公共建筑成为见证城市历史变迁的文化标志。实施推进翠亨国际旅游小镇项目，复兴岭南特色历史文化街区，到2015年，完成复兴岭南特色历史文化街区5处。应用现代新技术、新材料、新工艺建设居住建筑，优化城市居住建筑的结构功能和外观形态。继续加强历史文化名城保护工作，强化城市“紫线”（历史文化街区保护范围）管理，开展优秀历史建筑普查，对重点文物保护单位和具有代表性的古建筑逐宗进行修复和保护。建立岭南建筑传承和创新机制，繁荣地方建筑创作，培育自主设计的建筑精品。积极开展“岭南特色规划与建筑设计评优活动”，并对优秀创作成果给予表彰。
（二）加速推进城市一体化发展。
1．积极参与珠江三角洲一体化进程。加强与珠三角其他城市的合作，加快推进城市之间交通运输、信息网络等重大基础设施的对接，深化科技、教育、文化、卫生、旅游等领域合作。按照省“两年实现项目全面合作、五年实现高度融合发展”的目标要求，促进珠中江三市的产业优势互补，加快发展现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业，形成高端集聚、高度协作和高效合理的产业一体化布局。创新资源配置和决策管理协作模式，建立重要领域利益共享和补偿机制，形成统一、公平的市场竞争秩序。建立健全基础信息网络，统一信息交换标准和规范，共建共享公共信息库。参与建立区域环境和生态保护体系，积极加入环珠江口宜居湾区重点行动计划，规划建设湾区跨界绿道，共同保护西江，构建大珠江三角洲地区优质生活圈。
2．提升主城区首位度。把主城区建设成为高端要素集聚、现代服务完备、辐射效应显著的交通中枢和首善之区。适度拉大城市框架，向东、向北谋划新的功能拓展区。推进与主城区互动发展的东部、西北部、南部三大片区副中心建设，强化其交通枢纽、商务商贸、生态居住、物流配送等功能，增强其集聚与辐射带动能力，逐步形成与主城区互动发展的现代化副中心片区。同时加快伟人故里翠亨片区建设，努力将其打造成为国家级的战略开发平台。
3．开展宜居城乡建设。开展宜居城乡建设，重点是改善环境，核心是改善民生。市、镇两级相关部门要以幸福和美宜居镇村的建设为核心，积极主动指导试点示范村庄开展宜居城乡工作，要兼顾地理区位、发展水平、资源条件、历史文化等因素，从农民最迫切需要改善的村内道路、排水、污水、生活垃圾收运、绿化等基础设施和环境卫生条件入手，按照宜居城乡的相关标准，因地制宜地开展宜居城乡工作。提高镇村的舒适性、健康性、方便性、安全性，提高人民群众的幸福感。各级政府要加大投入，形成你追我赶、以点带面的创建局面，加快全市宜居城乡建设步伐，建设幸福和美宜居中山。到2015年，全市所有镇村基本建成省级或市级宜居镇村，建成省级宜居社区59个。
4．发挥城市对农村的辐射带动作用。实施城乡统筹，建立健全以城带乡、以工促农的长效机制，强化城市为农业、农村、农民的服务功能，提升城乡规划建设、基础设施、产业布局、公共服务、社会管理“五个一体化”水平，推进火炬区、西区、小榄、南头、沙溪、三乡6个镇区示范点建设。精心规划建设一批具有示范带动作用的名镇名村，到2015年，完成名镇建设2个、名村建设28个。推进城乡交通、水利、电力、通讯、信息网络等基础设施对接，提高城乡基础设施共享水平。增强第二、三产业对农业的带动作用，促进农业产业化、标准化经营，完善流通经营服务网络，密切城乡产业联系。做强特色专业镇，促其成为产业集聚度更高、行业影响力更大、市场竞争力更强的全国特色产业名镇。加大扶持力度促进欠发达镇区加快发展。实施鼓励和推动以城带乡的政策措施，统筹教育、医疗、文化、卫生等公共资源在城乡之间的均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化。探索城乡户籍登记制度改革，推动流动人口积分管理向医疗社保、住房保障延伸，稳步提高外来务工人员子女免费入读义务教育公办学校比例，努力破解城乡双重二元结构。
（三）推进城市公用设施现代化。
1．构建现代公共交通体系。落实公交优先发展战略，优化公交线网和公交站场枢纽布局，构建以公交枢纽为节点、BRT（快速公交系统）为依托、大运量公交系统为主体、其他公交方式为补充的公共交通体系，建设主城区公交换乘中心，增加公交车投放。以城际轨道交通骨架为基础，启动城市轨道交通规划建设，形成便捷的轨道交通网络。优化城市路网结构，合理配置城市公共交通优先车道、专用车道，加快城市慢行系统建设，完善主城区绿道网配套设施，启动镇区绿道建设，形成公交快速环线和低成本换乘体系，提升城市交通系统的通行能力。到2015年，全市建成绿道网420公里。
2．提升信息化发展水平。以智慧城市试点和重点领域应用为突破口，以无线城市建设为重要内容，加快城市智能基础建设，建设以无线城市为载体的智慧中山。大力推进“三网融合”，扩大第三代移动通信技术、无线接入技术等无线宽带技术应用的覆盖面，加快实施光纤入户和宽带网络光纤化升级工程。加强智慧产业基地建设，推广物联网、云计算等信息技术在市政基础设施和公共服务设施中的应用。有效整合国土、规划、建设、交通、通信、商贸、能源、警务、教育和医疗等城市运行系统，优化城市智能管理，提高城市运转效率和精细化管理水平。
3．完善城市安全保障基础设施。强化能源安全保障，加快建设110千伏及以上输变电工程、镇区天然气利用工程、嘉明电厂三期、国电热电联产联供、黄圃热电联产扩建等项目。统筹协调城市工程管线的规划建设，开展对地下管网的普查，建立地下管网规划建设档案，实施地下管线综合管沟建设示范工程，保障城市各类管线安全畅通运行。加强城市生活垃圾无害化处理设施的建设和管理工作。强化中心组团和北部组团生活垃圾综合处理基地监管工作，重视填埋场垃圾渗滤液处理，消除二次污染安全隐患，大力推进南部垃圾处理项目建设，到2015年，完成全市范围内3座生活垃圾无害化处理场建设。继续推进城镇污水处理设施和配套管网建设，加强污水处理厂污泥处理工作，实现污泥处理稳定化、无害化。加快推进全市雨污分流工程建设，实施排水许可制度。全力推进城市防洪工程建设，完善城市防洪排涝体系，提高城市排水应急能力。加快三乡排涝工程、中珠联围海堤达标加固工程建设。提高城市消防基础设施建设和防震抗灾标准，完善城市地下人防功能，增强城市综合防护能力。开展地震烈度速报系统建设，进一步加强群测群防“三网一员”体系建设，完善中山市地震监测台网暨服务系统项目，完成城区震害预测软项目硬件配置。
（四）增强城市民生服务功能。
1．解决住房保障等民生突出问题。推进住房保障制度改革创新，结合市财政负担能力，按逐年、分步解决的原则确定住房保障幅度，制定保障房五年建设规划，向社会公布保障房项目选址，并接受符合条件的家庭进行定点需求登记，根据定点建设规划和需求登记情况确定轮候时间、分期实施。继续坚持保障性住房“只租不售”政策，把各类保障房统称公租房，按照公租房建设投资主体的不同，将公租房分为政府投资建设的公租房和社会力量投资建设的公租房两部分。积极贯彻落实国家和省的政策，按照政府主导，社会参与的原则，拓宽保障房源筹集渠道，有效加快我市保障房项目建设进度。执行“市场租金、租补分离、分层补贴”的政策，根据公租房租金标准，结合安置对象家庭人均收入水平，分层次制定梯级租赁住房补贴。建立市、镇、社区（村）三级保障性住房运作机构，不断完善住房保障建设、管理及运营制度。
2．扩大基本公共服务的效能。维护社会公平，加强社会保障工作，完善基本公共服务。根据社会经济发展水平，动态调整公共服务范围和标准，努力推动各类基本社会保障从户籍人口扩大到常住人口。积极扩大和稳定就业，加大收入分配调节力度，加快完善社会保障体系，大力发展社会文化事业，提高各类基本公共服务均等化水平，合理安排财政对社会保险的投入，完善医疗保险、生育保险、工伤保险制度，探索引入商业保险、企业化管理参与医保服务。做好国家养老服务业标准化试点工作。建立健全多元化的基本公共服务供给机制，推行政府购买社会服务制度，鼓励社会组织和社会资本参与提供服务，稳步增加公益事业岗位，发展壮大志愿者和社会工作者队伍，引导市民有序参与社会建设管理，推动科技、教育、文化、卫生、体育等公共设施和场所向社区居民开放。强化社区服务管理职能，建设综合性社区服务平台，积极开展福利、老龄、家政和物业管理等社区服务。
3．保障城市特殊困难群体的权益。不断促进城市包容性发展，完善贫有所济、困有所帮、残有所助、孤有所托的社会救助体系，努力解决特殊困难群体的工作生活困难。健全对就业困难群体的帮扶机制，保障下岗失业人员接受技术培训和实现再就业。完善社会救助制度，保障城市“三无”对象、残疾人、孤儿、流浪未成年人等特殊困难群体的基本生活需求。加强社区矫正和安置帮教工作。扩大法律援助范围，保障弱势群体维护自身的合法权益。加强红十字会和慈善总会建设，发展残疾人事业。落实对家庭经济困难学生的补助政策，保障进城务工人员随迁子女接受义务教育。高度重视旧城区、城中村、城乡结合部的基础设施和公共服务设施建设，切实改善低收入人群和困难群体聚居地的人居和交通环境。
4．增强优质生活资料供给能力。落实重点流域治理目标责任制，完善跨界河流交接断面水质目标管理。加强五桂山自然保护区、农田生态区建设，构建城乡区域生态安全格局。严格落实西江、鸡鸦水道、小榄水道、水库等水源保护区保护措施，促进水源保护区水土保持和水源涵养，强化水资源安全，整治重金属污染和防止禽畜养殖污染，加强对城市水厂监管和出厂水质监测，健全风险预警和应急处置机制，保障城市饮用水供水安全。推动区域大气污染联防联治，加快城区化工等重污染企业的调整搬迁，做好机动车尾气和微尘排放监管，综合改善城市空气质量。深入开展食品安全整顿工作，加强食品安全各环节监管，加大食品安全违法案件查处力度，进一步提升食品特别是鱼肉粮菜油等食用农产品的安全水平。
（五）大力改善城市人居环境。
1．抓紧实施低碳城市建设，实施节能减排工程。建设以低碳交通、低碳能源、低碳建筑和低碳生活为导向的低碳城市。编制实施低碳城市建设的五年规划，明确控制温室气体排放的行动目标、主要任务和具体措施。优化能源结构，淘汰落后产能，发展环保产业，落实固定资产投资项目节能评估审查制度。推行清洁生产，引进和创新低能耗低排放生产技术。严格用能管理，实施节能减排重点工程，抓好建筑、交通、商贸、公共机构和农村等非工领域节能。建设小榄低碳发展促进中心、城区汽车天然气加气站，倡导绿色消费和节能生活。
2．加强城市生态环境保护。以生态工程建设为重点，加大生态保护和建设力度。开展城市绿道增绿工作，实施生态景观林带示范段工程，完成林权制度改革。完成6500亩林分改造和23个村“万村绿”建设。推进城市景观林和城郊环城防护绿化带建设，继续开展种树绿化活动。加快主城区和镇区中心景观改造，形成具有岭南风格和水乡特色的生态景观。加强城镇高速公路出入口、主干道、主河道两侧和重要景区风貌综合整治。推广建筑物屋顶和立面的立体绿化，加快紫马岭东湖、田心森林、西区湿地等城市公园绿地系统的升级改造与建设工作，完善社区绿地建设，尽快实现居民出行半径500米范围内有绿色公共空间。
3．节约集约利用资源。以建设节约型社会为目标，提高城市化进程中的节地、节能、节水水平。挖掘现有建设用地潜力，优先开发利用废弃地、空闲地和低效用地，积极开发利用地下空间。大力推行公共交通导向型土地开发模式，围绕公交站场枢纽规划建设集多种功能于一体的新型城市综合体，促进城市土地集约紧凑利用。广泛推行新能源应用，发展分布式、智能型能源供给系统，加快办公楼、宾馆、商场等大型公共建筑的节能运行改造，大力发展绿色建筑。全面开展节水型城市创建活动，实行用水总量控制和定额管理，鼓励中水回用和再生水利用。到2015年，完成建造绿色建筑200万平方米。
4．开展市容市貌综合整治。深入开展精神文明创建活动，大力加强社会道德建设，提升市民现代文明素质，争取通过国家文明城市复检。制定和实施市容市貌综合整治专项计划，确保一年见成效、三年大变样。实施市政基础设施整饰美化工程，完善城市标识系统，有效治理路面破损、重复开挖、绿化残缺等问题，实施街区形象提升工程，推进样板路、严管路、文明路建设，规范设置户外广告，逐步消除乱摆卖和乱张贴现象。大力开展以卫生死角清理、乱扔垃圾整治和道路降尘为主的市容市貌综合整治，提高城区环境卫生管理水平。加强建筑工地文明施工管理，依法处理各类违法施工行为。顺应城市发展和市场经济发展规律，按照“统一规划，有序放开，疏堵结合，齐抓共管”的思路，积极探索一条既能维护城市环境整洁有序，又能确保流动经营，保障市民生活需求的和谐发展途径。
（六）推动体制机制创新。
1．创新城市管理体制。加强城市管理法制化建设，提高依法治市水平。结合我市简政强镇事权改革工作，推进城市管理体制创新，构建“大城管”工作格局。进一步完善“两级政府、三级管理”的城市管理体制，健全城市综合管理组织架构和工作机制，明确市镇两级的城市管理职能，提升管理效能。整合部分城市管理的行政许可、管理服务、社会教育、行政处罚职能，凸显行政许可、管理服务在城市管理中作用。加快推进“数字城管”建设，提高城市管理科学化、精细化水平。加强城市管理行政执法队伍规范化建设，开展城市综合管理的理论研究，创新管理模式和科学执法手段，正确处理好稳定与发展、规范与繁荣、依法管理与和谐城管之间的关系，提高社会和公众的满意度，不断优化城市环境和管理秩序。培育壮大社会组织，建立广泛的公众参与机制。加强社会治安综合治理，完善社会突发公共事件应急处置体系，实现治安和刑事警情稳中有降。
2．改革城市土地管理制度。深化征地制度改革，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，维护被征地农民合法权益，继续大力推进城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作。加大盘活闲置土地和存量建设用地处置力度，继续推进闲置低效用地和批而未供用地的清查统计工作，进一步完善和落实闲置用地处理。抓好土地使用权与矿业权公开交易工作，进一步加强和规范商业住宅等经营性用地的上网竞价交易工作。实施差别化的土地供应政策，新增建设用地向重点地区、重要领域倾斜，全力保障重点产业、重点建设项目和保障性住房建设用地，引导土地资源合理布局和利用，进一步促进土地的节约集约利用。增强市场配置土地资源的基础作用，不断扩大有偿使用国有土地的覆盖面。推动农村集体建设用地使用权流转，逐步实现集体建设用地与国有土地同地同价，建立统一的土地市场。
3．建立投融资新机制。发挥政府资金引导和市场融资功能，进一步完善市政公用事业特许经营制度，开放城市基础设施建设市场和运营市场，形成投资主体多元化格局。改革城市公共领域投融资体制，采取建设-营运-转让、转让-营运-转让等市场化方式，通过资产出售、业务外包、公私合作等形式，引导民间资本、保险资金进入市政基础设施建设领域和公共服务领域。支持政策性银行开展城市建设中长期政策性信贷业务，引导商业银行加大信贷投放。
4．探索户籍管理新模式。深化户籍制度改革，放宽城市人口准入条件，全面实施异地务工人员“积分制”政策，加快异地务工人员和外来人口落户融入城镇。推进城乡户籍一体化管理，逐步建立城乡居民户口统一登记的管理制度。进一步调整基本公共服务均等化相关政策，逐步缩小非户籍常住人口在就业创业、劳动报酬、子女就学、公共医疗等方面与城镇户籍人口享有的待遇差距。
四、保障措施
（一）加强组织领导。市政府成立全市城市化工作领导小组，负责研究解决城市化工作中的重大问题，加强领导协调和督促指导。由市政府主要领导任组长，分管副市长任副组长，分管副秘书长以及发展改革局、住房城乡建设局、城乡规划局、交通运输局、国土资源局、城管执法局、流动人口办、文化广电新闻出版局、公安局、人力资源社会保障局等部门及各镇政府（区办事处）主要领导为成员，领导小组办公室设在住房城乡建设局，办公室主任由住房城乡建设局主要领导兼任。各级各部门要建立由主要领导负总责的工作制度，务实高效地推动城市化工作。整合城市化发展专项经费，确保加大对城市化工作的财政投入。
（二）有序推进宜居城市建设试点工作。我市已列入全省宜居城市建设试点城市范围。各级各部门务必按照“试点先行、典型引路、以点带面、整体推进”的原则和试点建设工作要求，务实、高效、有序推进各项工作。各镇区要精心组织，积极作为，以目标责任管理，明确制定工作计划。市直有关部门要加强衔接配合，按照职责分工，制定配套政策，以实际行动推进城市化发展。
（三）注重考核和社会监督。将提高城市化发展水平的任务分工纳入市直单位和镇区实绩考核的重要内容，进行定期考核。建立健全动态评估和通报机制，加强对重点工作和项目建设的专项督查，定期公布督查结果，接受社会监督。充分利用各种媒体，加大宣传力度，提高舆论引导的公信力和影响力，形成全社会合力推进城市化发展的良好氛围。
